完善公司治理结构是国企改革中的一个重要命题，但多年来我们的公司从机构设置的全面性看，已不差于西方发达国家，但其作用效果却并不理想，原因在于公司治理关键不是靠公司治理结构的健全，而是依赖于公司治理机制的健全。公司治理是依法治国在企业中的体现，公司治理必须靠法律规则来确立，以此来规范各利益相关者之间的权利和责任关系，以此形成相互制衡的机制。
公司治理的本质是制衡
公司治理是以股东为核心的各利益相关者之间相互制衡关系的总称，其实质是各利益相关者在权利安排、利益分配及责任机制方面的契约关系。制衡机制以及作为其基础的契约关系是公司治理的本质所在。
“制衡”之“制”意为制约，“制衡”之“衡”意为平衡。公司治理中涉及很多利益相关者，他们的权利、利益和责任需要达到平衡，才能保持企业的长效发展；而平衡都是通过不同利益主体的相互作用和相互制约才能形成，而不是通过一方对另一方的强制来实现。换言之，相互作用和相互制约形成的平衡只能是契约的产物。
目前国内不论是学术界还是实践和政策制定部门，在对公司治理的理解上存在着很多偏颇。尤其突出的便是重“结构”轻“机制”，“完善公司法人治理结构”已经成为人们的“口头禅”，甚至在政策文件中也是这样表述的，似乎结构健全了，公司治理就可以有效了。其实，公司治理结构只是组织机构问题，包括股东大会、董事会（含独立董事）、监事会和执行层等方面的公司治理机构设置。从机构设置的全面性看，中国已不差于西方发达国家，甚至有过之而无不及，但其作用效果却严重落后于西方发达国家。
中国国有企业公司治理目前处于偏低水平，最重要的原因是我们没有真正认识到公司治理的真谛是契约，而契约是建立在利益主体法律地位平等基础上的，不是靠行政强制力来实现的。回归公司治理本质，关键不是靠公司治理结构的健全，而是依赖于公司治理机制的健全。当然，也必须强调，公司治理结构是公司治理机制有效性的基础。
公司治理的动力机制：权利制衡
在公司治理结构中，关键是股东大会、董事会和经理层。他们之间的关系不是纵向等级关系，而是彼此制衡关系。就股东大会和董事会的关系来说，董事会并不能仅由某个或某类股东（如大股东）所左右，中小股东在股东大会中的权利必须得到尊重；就董事会和总经理的关系来说，董事会任何成员并不能随意干涉以总经理为首的经理层的日常决策事务，原因就在于他们之间是契约关系。
（一）股东之间的权利制衡
目前，股东大会选举董事会多是走形式。对于国有控股公司来说，则基本上是国资委或组织部门提出人选，然后再通过股东大会“选举”，而这种“选举”几乎没有落选的可能性。在这种情况下，股东大会选举董事的动力大大减弱，尤其是小股东，通过股东大会表达自己诉求以及选择自己的代理人成为一种难以实现的奢求。
以累积投票为例。累积投票是保证中小投资者代表进入董事会，保证他们参与公司决策与监督，实现股权制衡的重要机制。很多国有控股上市公司，由于国有股一股独大，加之政府支持，使得国有大股东侵害民资中小股东的现象屡见不鲜，这导致中小股东不仅难以参与决策，也缺少对董事会监督的动力，更难以通过董事会对经营者进行约束，因为他们基本没有可能进入作为决策和监督机构的董事会。根据我们的统计，2015年国有控股公司中有中小投资者累积投票的比例从2014年的20.44%“断崖式”下降到8.70%，这对于试图进入国企参与混合所有制改革的民企来说，无疑是非常负面的一个信号，因为这意味着实现混合所有制企业中各类股东平等还只是停留在口头或纸质文件中，而没有真正落到实处。
再以防止国资流失为例。这是国有大股东一再强调的，从纯粹的经济主体角度，股东防止自己投入的资本不能流失，是没有问题的。引起争议的是，代表国有股东的是政府，而政府作为公众利益的代表，应该强调所有股东权利的平等保护，而不是只强调一方权利的保护，因为只强调保护一方，就容易侵害到其他利益相关方，对于国有控股的混合所有制企业来说，其他利益相关方就是中小股东。
党的十八届三中全会指出，要不断增强国有经济的活力、控制力和影响力。这句话在现实中产生了不少误解，不少民营企业家据此认为，国企发展混合所有制就是新一轮的国进民退，因为民资进入既有国企，只能做小股东，对国有大股东形不成制衡，最终结果只能是被国资所控制，从而造成民资的权益得不到保护，这成为民资参与国企混改的最大担忧。一些政府和国企负责人也有同样的认识，认为如果国资不能控制民资，就会导致国资流失，而“国资流失”这顶帽子是任何国企负责人都承担不起的。这成为国企负责人混改动力不足的最重要的原因。
因此，国企发展混合所有制，不能强调国资对民资的控制，只能强调国资和民资的平等。可以说，国企混改成功的关键就是国有大股东和其他股东的权利平等和相互制衡，进而才能形成国资和民资的合力，否则民资非但不愿意进入，而且还会影响企业活力。
（二）董事会和经理层的权利制衡
公司治理是基于契约来规范的，这意味着，公司治理层是没有“一把手”概念的，“一把手”概念仅存在于经营层。根据公司法，董事长由董事会选举产生，而董事会是一个会议体，董事的权力是平等的，董事长仅仅是“董事会召集人”，并不是凌驾于其他董事和总经理之上的领导者。董事长的职权具有组织、协调、代表的性质，且限于董事会的职责范围内，向总经理授权进行企业正常经营管理工作的是董事会而不是董事长。
董事长成为“一把手”，其实质是把董事长职能置于与总经理职能等同的位置，于是，董事长作为董事会成员所承担的监督角色与经营者作为被监督的角色一体化了。更重要的是，把董事长确定为“一把手”意味着董事长变成了高管，由此使企业面临潜在的治理风险：一是使以总经理为首的经理层失去了独立性，经理层动力受挫，潜能难以充分发挥，这从前面所列企业家能力指数便可得知；二是总经理成为“二把手”，非独立性使得总经理想方设法要成为董事长，矛盾由此产生；三是由于日常决策失误责任由总经理承担，但决策又往往是董事长干预或参与所致，同样激发矛盾；四是董事长“一把手”地位，可能使其独断专行，增加董事长犯罪风险；五是总经理会试图谋求董事长职位，可能会铤而走险，增加总经理犯罪风险；六是如果董事长来自国有大股东（这是普遍的情况），因其是“一把手”，那就很可能把大股东的意志强加于民资股东，这无疑会破坏公司治理层的契约关系和法律权利平等原则。
另外，董事会自身的职权也经常被“架空”，表现在选择经理人方面，董事会难以真正通过经理人市场选聘总经理。根据我们对国有控股上市公司的统计，总经理由市场选聘的比例，2013年和2015年分别是12.56%和8.41%，2015年比2013年出现了较大幅度的下降。对于国有控股公司来说，很多董事会对总经理的选聘并非都是由董事会独立选聘，更多的是国资监管机构和组织部门主导选聘，就此看来，真正由董事会独立选聘总经理的比例是更低的。国资监管机构和组织部门主导选聘总经理一般有三个来源：一是从政府中选派；二是从公司内部选拔，一般由某一副手接任；三是将其他国企的经营者调任该公司。由于国企的经营者拥有行政级别和行政待遇，因此基本上不存在从民营企业家中选聘的问题。实际上，民企中不乏优秀的企业家，像法国，优秀的民营企业家是可以成为国企经营者的。
董事会依法聘任经理层属于其行使决策权的范畴，进一步说，经理层的选择是公司这个独立主体的经济行为，而不是政府的行政行为。简单地套用党政领导干部选拔模式，助长了国企负责人热衷于追逐“官本位”隐形政治福利的思想。因此，必须改变传统的政府对企业负责人特别是董事长与总经理的“同纸任命”方式，形成政府依法监督企业、出资人推荐董事、董事会依法选聘经理人的分层选拔任用方式。
国企高管（以总经理为代表）的薪酬也不是董事会与高管谈判的结果，这是高管权益被“架空”的又一重要表现，这导致高管薪酬激励力度偏低，并成为影响高管能力发挥的重要因素。近几年，对于国企高管，普遍采取了一刀切式的降薪政策，不仅使动力不足问题更加突出，而且人才流失也开始凸显。我们在考虑高管贡献的基础上，计算了中国上市公司高管薪酬指数（即高管薪酬与其贡献的吻合度），2012年和2015年，国有控股公司高管薪酬指数分别为71.38和75.99，而非国有控股公司则分别是172.97和461.35，国有控股公司高管薪酬指数大大低于非国有控股公司。相对于2012年，2015年国有控股公司高管薪酬指数只是略微提升，而非国有控股公司高管薪酬指数则是大幅提升，这恐怕是国企人才流失的重要原因。
公司治理的约束机制：责任制衡
责任制衡可以从两个方面解释：一方面，责任是对称的，你对我负责，我也对你负责。比如总经理要向董事会负责，董事会也要向总经理负责。总经理向董事会负责容易理解，因为总经理是由董事会聘任的。董事会向总经理负责似乎不好理解，其实也不难，即董事会不能越权，随意干预总经理的日常决策，如果越权了，产生了不良后果，就要承担相应的责任。另一方面，在权利清晰的前提下，每一利益相关方都要对自己的行为独立承担责任。比如，在董事会和总经理职权明确且到位的情况下，董事会和总经理都要对自己的违规、失误、错误行为独立承担责任。
问责制是公司治理的重要问题。目前，国企也在加强党管干部原则，但由于党管干部原则和公司治理原则的问责机制并不一样，由此产生的问题需要考验人们的智慧。如董事会的问责机制是通过相应的制度安排对失职的董事个人追究责任， 而如果某个董事是代表党委会进入董事会的，其表态代表党委意见， 一旦有错， 将如何问责？如何才能实现二者的统一？
显然，如何实现“各负其责”，并不是轻而易举的。目前的制度安排并没有提出具体解决对策。
（一）出资人对企业的监督责任
对于国企，中国目前存在比较严重的监督主体（部门）泛化现象，多主体监督导致监督变成过度干预、监督无效或低效，也使企业疲于应对，难以专心于企业经营，而监督者却不用对监督的错误、失误和低效承担责任。按目前政策文件统计，有多达15个政府机构对国企有监督权，职权重叠、搭便车、互相推诿、各自为战等问题突出。而且，监督形式以行政化监督为主，由于行政处罚可以讨价还价，从而滋生企业负责人的“关系摆平”心理。相反，法律监督严重缺位，这包括：（1）法律缺失，无法可依；（2）执法不力，有法不依；（3）处罚过轻，无威慑力。经济监督（即激励）也很不到位，从而导致非正常获利，甚至走向犯罪。
（二）决策主体的个体责任
目前参与国企决策的主体众多，包括国有大股东（国资委）、党委会、董事会等，却无具体人对决策错误和失误负责，也就难以追究责任。其中，国资委作为国务院的特设机构，被视为国有资本的出资人代表。作为出资人代表，其享有法定的对国有资本的监督权，这是毋庸置疑的。但国资委在行使监督职能时，考虑较多的是符合规定， 以合规为行为准则，而不是承担风险， 因而国资委往往表现出“超股东”的行为，把选择董事、考核董事、任免企业负责人等权力，甚至企业业务决策权，都掌握在手中，而它又不可能对企业的经营失败承担责任。即使承担责任，责任也难以落实到个人，因为国资委是一个机构。
即使董事会内部，也找不出明确的责任人，更无法明确责任的大小。在西方发达国家，如美国，通过董事会备忘录制度，把董事会的集体责任转换为董事的个体责任。美国的董事会备忘录是一种严格的责任制度，它要求清晰、客观地记载每个董事在董事会上的发言、投票、决策的可行性分析报告等事项，并要求每个董事对记载事项确认无误后签字，签字的目的就是要承担决策失误和错误的责任。这种责任包括民事、刑事和行政三种并存的责任，而且每种责任的强度都足以使董事决策时不敢有丝毫懈怠。但是，中国迄今没有建立起健全的董事会备忘录制度。根据我们的统计，中国上市公司中有董事会备忘录的公司占比一直处于很低水平，其中国有控股公司还呈下降趋势，从2012年的5.89%下降到2015年的3.32%。不难看出，微不足道的责任，势必导致董事决策的随意性，尤其是独立董事，行权时的 “附和性”普遍存在。
基于中国目前的实际，可以董事会备忘录制度扩大到参与决策的每一个主体，包括党委会的每个成员。要使每个参与决策的个体认识到，决策违规、犯错和失误的责任很大，从而促使他们谨慎决策，决策前要“做功课”。
（三）自我约束机制
在西方发达国家，决策主体尤其是经理人的自我约束被视为责任机制的重要方面。自我约束的作用要远大于外部约束，因为外部约束是被动的，而自我约束是主动的。但是，自我约束不会自动实现。实现自我约束的三个条件。一是责任者“犯错”被惩罚的力度足够大。这里的“犯错”不仅包括违规违法，还包括决策和监督失误甚至错误；二是责任一定要明晰到个人，且能够明确责任大小；三是要有足够的激励力度。惩罚力度大和责任清晰，会使责任者犯错和违规的成本极大提高；激励力度大，则会使当事者做不好的损失太大。对于自我约束来说，上述三个方面缺一不可。
另外，职业经理人市场也会促进决策主体的自我约束。决策主体，包括高管和独立董事，要更多的来自职业经理人市场，市场必须透明，这样的市场具有信号传导和惩戒作用，由此，能够使决策主体切实感到，做好了有利于他们的职业发展，身价会上涨，甚至大涨；而做不好，则不利于他们的职业发展，身价会大跌，甚至终身不得不退出经理人市场，包括被禁入。要少从高校、研究机构和退休的公务员中聘请独董，因为他们不能受经理人市场约束，干不好退出，对他们的职业生涯没有任何影响。
公司治理是依法治国在企业中的体现，公司治理必须靠法律规则来确立，以此来规范各利益相关者之间的权利和责任关系，以此形成相互制衡的机制。目前，相对于发达国家完备的公司治理法律规则体系，中国公司治理相关法律则不同程度地面临着“立、改、废、释”的工作。在当前相对薄弱的法律基础环境下，健全法律规则，应该成为完善国有企业法人治理的题中要义。